Federalismo en juego (sobre la economía y la política o sobre restricciones e incentivos)

Endeudamiento: un trámite

El proyecto de Fortalecimiento de la Deuda Pública apenas significa un mínimo refuerzo al espíritu de la Ley de Administración Financiera (y de los sistemas de control) del Sector Público Nacional (LAF), que data de 1994. Esta ley requiere que toda operación de crédito público esté contemplada en la Ley de Presupuesto del año respectivo[1] o, en su defecto, en una ley específica que lo autorice. El único endeudamiento no alcanzado por la LAF es aquel con organismos internacionales de los que la Argentina sea parte. La nueva Ley lo que hace es incluir al financiamiento al que se acceda vía el FMI entre aquellos que deben ser autorizados por el Congreso Nacional. Adicionalmente, la bancada oficialista en la Cámara Baja incluyó una nueva cláusula conforme a la cual «la emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo jurisdicción de ley extranjera, así como los programas acordados con el FMI, no podrán tener como destino el financiamiento de gastos corrientes», cláusula de difícil aplicación en vistas de que los fondos -en mayor o menor medida- son fungibles. Este proyecto fue aprobado por amplísima mayoría.

Coparticipación: una redada. El caso de la Ciudad de Buenos Aires a modo de ejemplo

Primer paso: Decreto 735/2020

El proyecto que terminaría modificando la coparticipación federal y que logró media sanción de Diputados es más complejo, como surge del recorrido por su trámite parlamentario. La historia inmediata comienza con el Decreto 735 del 9 de septiembre pasado, por el cual, en forma unilateral, el PEN decidió sustraer recursos de la coparticipación federal de impuestos a la Ciudad de Buenos Aires. Por esos días, la policía de la Provincia estaba en ciernes de sublevación y los recursos disponibles para evitarla eran realmente escasos. Ése fue el detonante, ya que a poco de asumir -o tal vez antes-, el Presidente de la Nación había dado señales claras de que iría por recursos de la Ciudad. Aparentemente, el Jefe de Gobierno porteño consideró que colaborando con el Gobierno Nacional en sus acciones frente a la pandemia saldría virtualmente incólume. Los acontecimientos muestran, como era previsible, que tarde o temprano la Ciudad cedería fondos. Así fue como, por el citado decreto, la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires pasó –ipso facto- del 3.5% de los recursos coparticipables al 2.32%, en tanto se creó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires (PBA), a los efectos de «contribuir a sostener el normal funcionamiento de las finanzas» de esa jurisdicción, que se nutre de los recursos reasignados.

La Ciudad de Buenos Aires y la Coparticipación Federal. Un poco de historia

En el año 1994, con la reforma de la Constitución Nacional, la Ciudad de Buenos Aires logró su autonomía y en 1996, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) se dio su propia constitución. La misma reforma constitucional definió la necesidad de dictar, antes de fines de 1996, una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.

Desde 1994, la Nación transfirió a la CABA, sin financiamiento, una diversidad de funciones. Entre ellas, las principales fueron las judiciales. La Ciudad asumió la competencia judicial en materia contencioso administrativo y tributaria y pasó a tramitar procesos relativos al Estado local, que previamente tramitaban en ese fuero. Tampoco hubo reasignación de partidas cuando se inició el proceso de competencias penales en el año 2000. De hecho, aún se encuentra en proceso el traspaso del Poder Judicial Nacional, ya que quedan pendientes responsabilidades de los fueros civil, comercial y laboral.

En cuanto a los recursos, en 2003, el decreto 705 -Gobierno de Eduardo Duhalde- fijó en 1.4% la participación de CABA en el total coparticipado. En 2016, el decreto 194 aumentó ese porcentaje al 3.75 y el decreto 399 del mismo año aclaró que el aumento se destinaba a consolidar la organización y funcionamiento institucional de las funciones de seguridad pública en todas las materias no federales ejercidas por CABA.[2] Recién en 2017 se logró estimar la deuda de la Nación con la Ciudad, y cuánto debía ser reasignado por transferencias de funciones.

Como consecuencia del Consenso Fiscal de noviembre de 2017 (aprobado mediante la Ley 27.249), se dictó el decreto 257/18 que redujo la participación de CABA en la masa coparticipable al 3.5%. El 9 de septiembre último, el decreto 735/20 redujo esa participación al 2.32%. Se argumentó la reevaluación del “impacto presupuestario real de las funciones de seguridad asumidas por CABA” y se estipuló que alcanzaba al 0,92% de dicha masa. De allí que el 1,40% original más ese 0.92 calculado para hacer frente a los costos de la fuerza de seguridad derivó en el 2,32% establecido en el Decreto. Con datos para octubre, la pérdida efectiva de recursos fue de $ 3153 millones en un solo mes (en octubre CABA recibió, en concepto de coparticipación federal estricta, $ 6199 millones, cuando debió haber recibido $ 9352 millones). Esta cifra es consistente con las difundidas por el Gobierno de CABA, que estima que la quita del 1.18% de coparticipación significa $ 150 millones/día, $ 13,000 millones en 2020, y $ 53,000 millones proyectados para 2021 -utilizando los supuestos macroeconómicos del Presupuesto Nacional-.

El proyecto de Ley aprobado en Diputados propone que la Nación y CABA se tomen 60 días para negociar un convenio que defina el monto de recursos necesarios para solventar el traspaso de la policía a CABA. Pero además, la Comisión Federal de Impuestos -un organismo no necesariamente neutral conformado por el Ministro de Economía de la Nación y los correspondientes ministros de cada una de las 24 jurisdicciones subnacionales- emitirá un dictamen técnico sobre el monto a transferir. Hasta la entrada en vigencia del convenio que eventualmente se logre, el Tesoro transferirá de manera mensual a CABA un doceavo de $24,500 millones a cuenta del monto que finalmente se acuerde, ya que el proyecto original, con media sanción del Senado, fija en $24.500 millones anuales el monto por el traspaso de la policía. Esta cifra se actualizaría de acuerdo con un índice conformado en un 80% por la variación del salario promedio de la Policía Federal y en un 20% por el índice de precios al consumidor (IPC). Así se conforma el 2.32% que se transfiere actualmente.

Una vez llegado a un acuerdo y sancionada la ley, los recursos serán financiados directamente por el Presupuesto General de la Nación y no por la coparticipación federal. Con esto, combinado con el decreto 735, la coparticipación de CABA retornaría al 1,4% de la masa coparticipable, como rigió originalmente para el período 2003 a 2015.

La reacción de CABA

De acuerdo con cifras oficiales del Gobierno de la Ciudad, el recorte de recursos equivale al 88% del presupuesto total de Salud, a un año de salario de la Policía, a 11 meses del salario docente, a la construcción de 217 escuelas primarias, o a 13.000 viviendas nuevas. Así, de acuerdo con el Presupuesto 2021, el gasto en inversión (neto de inversión financiera) se ubicaría en torno del 16% del gasto primario, muy por debajo del 20% promedio del período 2016-19.

Gráfico 1

La primera reacción del Gobierno de la Ciudad frente al Decreto 735 fue la de presentar una medida cautelar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que lo deje sin efecto bajo la consideración de su inconstitucionalidad. Esta medida está trabando el nuevo Consenso Fiscal que la Nación busca firmar con las provincias antes de fin de año. Ante la media sanción de la Ley que torna discrecional y arbitrario el monto de la nueva transferencia, el Jefe de Gobierno anunció la presentación de un nuevo recurso ante el mismo tribunal.

En cuanto a las medidas fiscales consideradas para hacer frente a los efectos del recorte de fondos, el Proyecto de Ley de Presupuesto enviado a la Legislatura en los últimos días de noviembre implica nuevos impuestos con un potencial recaudatorio -estimado por la propia jurisdicción- de $ 19.7 mil millones (0.4% del PIB de la Ciudad) y baja de gastos, que implica fundamentalmente posponer y renegociar contratos de obra pública e inversión en equipos, por $32.3 mil millones (0.7% del PIB de la Ciudad). Los gastos recortados incluyen, entre otros: equipamiento policial (8.388 cámaras, 731 patrulleros y 200 motos); más de 20 obras para el subte; 95 km de ciclovías; el traslado de la Cárcel de Devoto; el traslado del Mercado de Hacienda; la creación de 52 km de túneles del Plan Hidráulico; el desarrollo del Distrito Joven y el Parque de la Innovación.

Del lado de los recursos, se avanza sobre dos nuevas fuentes de imposición. Por un lado, la aplicación de Impuesto de Sellos (1.2%) sobre todos los gastos realizados con tarjetas de crédito; por otro, la aplicación del Impuesto sobre Los Ingresos Brutos -eliminación de exención- a los ingresos generados por Leliqs y operaciones de pase. Se trata de dos muy malos tributos. El primero desincentiva el uso de tarjetas e incentiva el de efectivo, generando desintermediación financiera e informalidad, con lo que a su vez reduce la base imponible de otros impuestos, tanto nacionales como provinciales y municipales. Que otras provincias del país ya lo tengan (PBA, Chaco, Córdoba, Mendoza, San Luis, Tucumán y Tierra del Fuego) es sólo expresión de las restricciones enfrentadas y una muy mala justificación. Recordemos, por ejemplo, el reintegro en el IVA por la utilización de tarjetas de débito que hubo durante muchísimos años con el objeto, justamente, de aumentar la formalización de la economía y facilitar la intermediación financiera. El impuesto (del 7%) sobre Leliqs y pases, por su parte, reduce la rentabilidad de los bancos y encarece, por tanto, la actividad del sector, aumentando el spread entre la tasa activa y la pasiva y, dadas las regulaciones sobre esta última, seguramente tenderá a aumentar el costo del crédito. Por estos motivos, el Presidente del Banco Central ya expresó su disconformidad y argumentó sobre la inconstitucionalidad de imponer gravámenes que interfieran sobre las regulaciones de la autoridad monetaria.

A modo de síntesis

Una medida arbitraria y unilateral, que perjudica a ajenos para beneficiar a propios, muestra no ser gratuita. Probablemente el mayor costo es el deterioro de la institucionalidad (la coparticipación no puede definirla, sin acuerdos, el Poder Ejecutivo Nacional; mucho menos puede de la noche a la mañana quitar derechos adquiridos). A ello se suma, una vez más, la imprevisibilidad, que impide, a su vez, la toma de decisiones que impliquen un horizonte temporal largo. Por otra parte, como siempre, la forma inmediata de recortar es vía los gastos de inversión que son, a su vez, los llamados a generar más beneficios de largo plazo a través de la mejora del PBI potencial. Finalmente, la economía se reduce a restricciones e incentivos. La restricción impuesta a la CABA generó incentivos que se tradujeron en la propuesta de introducción de muy malos impuestos. Sin dudas, en el corto plazo esto a su vez perjudica acuerdos entre Nación y provincias que estaban en un proceso avanzado (de hecho circularon borradores de un nuevo Consenso entre Nación y provincias que hoy se encuentra detenido). Esta sucesión de acontecimientos negativos, a partir de la intervención del PEN y reasignación de los recursos de CABA, muestra, por un lado, por qué ha resultado imposible avanzar en la sanción de una nueva Ley de Coparticipación Federal, que debió haber estado concluida hace 24 años; por otro, que claramente la política prima sobre la economía, pero que puede generar incentivos perversos. Lo bueno es que muchas decisiones no son irreversibles.

Cynthia Moskovits


[1] La Ley de Presupuesto debe indicar como mínimo el tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa, el monto máximo autorizado para la operación, el plazo mínimo de amortización y el destino del financiamiento.

[2] Además del traspaso de la seguridad y la creación de la Policía de la Ciudad, se argumentó que el aumento cubría el gasto del subte, que se había traspasado en 2011, aunque esto último no se incluyó en los considerandos del decreto.

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