La fórmula de movilidad jubilatoria: “en Europa no se consigue”

La lectura general de las distintas reformas a la movilidad previsional del SIPA

La Argentina es un país único en muchas dimensiones. Es el único país del mundo que en el último siglo involucionó dramáticamente, desde pertenecer a un puñado de los más desarrollados a estar merodeando el grupo de países con indicadores económicos y sociales más deficientes del planeta. Es el único donde el porcentaje de su población en situación de pobreza ha crecido al cabo de las últimas 5 décadas. Es el único que alguna vez tuvo 5 presidentes al cabo de sólo una semana. Etc. Tal vez no sea el único en cada uno de estos ejemplos, pero obviamente es el único en el cual se han verificado dos o más de estas circunstancias.

Del mismo modo, la discusión sobre la fórmula de movilidad de las jubilaciones y pensiones (en realidad, de todas las prestaciones sociales) a nivel nacional también es singular. Sin dudas es atendible que en un sistema de reparto se debata y se cuestione si tales actualizaciones deben reflejar incrementos en el nivel general de precios (inflación) o de los salarios en actividad (o en qué medida cada uno de ellos), pero tales diferencias pasan a ser poco relevantes en contextos de baja inflación donde además la evolución salarial es relativamente estable y suavemente positiva en términos reales, en los cuales además los niveles iniciales de las prestaciones son consistentes con tales alternativas de movilidad con el fin de asegurar que el sistema sea autosustentable (no deficitario) en el mediano y largo plazos; por ejemplo, si se prevé que las prestaciones previsionales aumentarán en términos reales una vez iniciado el período de retiro (actualizando por la variación de los salarios, por ejemplo), ello requiere ajustes paramétricos compensatorios (ya sea reducir la tasa de reemplazo –porcentaje del último salario recibido al comenzar el retiro– como aumentar la edad de retiro, el número de años con aportes efectivos, la tasa de aporte, etc.). En todo caso, si hubiera una insuficiencia de ingresos que obligue a revisar el mecanismo de movilidad a la baja en un régimen de reparto, perjudicando así a beneficiarios presentes y futuros, tal discusión también es comprensible en la medida en que se presente explícitamente el problema y los costos y beneficios de la solución (incluyendo el reconocimiento de la pérdida que se infringe a los jubilados).

Pero la Argentina es diferente. El haber definido como el 82% móvil de los salarios en actividad incorporado en la década de 1950, junto con el aumento en las tasas de aporte y contribución y el deterioro de la relación aportantes/afiliados (producto del aumento de la población cubierta desde 13% en 1950 hasta 60% en 1990)[1], desembocó en la inviabilidad fiscal del sistema y la acumulación de deudas previsionales en la década de 1980, resuelta en primera instancia prohibiendo la indexación por medio de la Ley de Convertibilidad en 1991 y luego a través de la reforma estructural del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en el año 1994 (incluyendo allí la creación del régimen de capitalización de las AFJP). Más cerca en el tiempo, desde 2008 el debate sobre la fórmula para determinar la movilidad de las jubilaciones que otorga el régimen de reparto se ha dado en un contexto en el cual:

  • la cantidad de jubilados y pensionados del SIPA se duplicó al otorgar beneficios a quienes no habían completado los aportes requeridos (o no habían realizado aporte alguno) a través de amplias moratorias desde 2006 hasta 2015 inclusive,
  • se incorporaron regímenes especiales que contienen subsidios previsionales implícitos para trabajadores independientes (monotributistas) y el servicio doméstico, y
  • se profundizó la inestabilidad macroeconómica (con aceleración de la inflación, estancamiento del empleo formal, contracción del PBI per cápita, salarios reales fuertemente oscilantes, etc.).

En ese contexto la clase política se las arregló para volver a hacer lo que ha hecho a lo largo de casi un siglo: mezclar todo y no arreglar nada. En efecto, puede argumentarse lo siguiente:

  1. La ausencia de una fórmula de movilidad jubilatoria durante la vigencia de la Ley de Convertibilidad estuvo asociada a la desindexación de la economía, pero obviamente también fue un instrumento de ajuste fiscal para reducir el déficit previsional (ya que, aunque con una inflación ex-post muy baja a partir de 1992 –29% acumulado entre ene-1992 y dic-2001, promediando 2,6% anual– ello implicó una reducción real importante de las prestaciones iniciales al cabo de dicha década) y hacer espacio a la transición deficitaria que implicaría la introducción del Régimen de Capitalización del SIPA con la reforma del año 1994.
  2. Luego, entre 2002 y 2008 la falta de indexación fue un mecanismo orientado tanto a realizar un “rebalanceo jubilatorio” en el cual el gobierno podía aumentar discrecionalmente la prestación mínima (que alcanzaba a un porcentaje creciente de los retirados, llegando a superar el 65% a partir de las moratorias reactivadas en 2006) minimizando el impacto fiscal por medio del congelamiento del resto de las prestaciones superiores (implicando transferencias implícitas mucho mayores dada la significativamente más elevada inflación acumulada –de 122% en ese período, con un promedio anual de 10,5% entre ene-2002 y dic-2008).
  3. Del mismo modo, la fórmula de movilidad aplicada entre 2008 y 2017, en respuesta a una orden de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tuvo como factores determinantes la necesidad de omitir el uso de indicadores de inflación (entonces manipulados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos –INDEC– intervenido hasta 2015) y la voluntad del gobierno de turno de retener discrecionalidad en la determinación de la movilidad final por medio de una fórmula que utilizaba indicadores opacos y no replicables –en particular, los recursos tributarios por beneficio de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)–, sujetos a múltiples cambios e inestabilidades –que dejaban espacio para la interpretación– impropias de un indicador que debería ser robusto y exógeno a decisiones arbitrarias de los gobiernos de turno.
  4. También, aun cuando es cierto que la nueva movilidad introducida por la Ley 27.426 sancionada en dic-2017 vino a resolver estas anomalías instaurando una regla en función de la inflación y de un único índice salarial transparente, no puede negarse que parte de la motivación política de tal reforma fue lograr un ahorro fiscal de corto plazo al aumentar la frecuencia de los ajustes (que pasaban de ser semestrales a trimestrales) e incrementar el rezago de los índices de precios y salarios tenidos en cuenta para alimentar la fórmula (de manera tal que las variaciones nominales del trimestre inmediato previo a cada reajuste sólo se tomarían en cuenta un trimestre más tarde, reduciendo la prestación real salvo que se produjera una fuerte caída del nivel inflacionario), lo cual permitiría que los haberes previsionales reales cayeran en el corto plazo respecto de los que resultarían con la aplicación de la regla anterior.
  5. Finalmente, es igualmente claro que la Ley 27.541 de Emergencia Pública y Previsional bajo la cual transcurrió todo el año 2020, con la suspensión de la fórmula de movilidad de la Ley 27.426 mediante y su reemplazo por aumentos discrecionales y diferenciales según el nivel de cada prestación, buscó cumplir –como entre 2002 y 2008– con un objetivo fiscal (reducir los aumentos que deberían aplicarse con la legislación vigente) protegiendo relativamente a quienes reciben la jubilación mínima.

Vale decir, en todos los casos la regla de movilidad jubilatoria vigente durante las últimas 3 décadas fue usada con fines distintos a los que en principio debía servir (dejando que otros instrumentos y aspectos del diseño del sistema previsional se orienten a reformular la relación entre aportes y beneficios): ayudar a mantener el poder adquisitivo de la prestación inicial al momento del retiro, y eventualmente incorporar también mejoras que reflejen las ganancias de productividad que los mayores salarios reales denotan a lo largo del tiempo, incluso luego del retiro de cada beneficiario.

Con estos antecedentes, resulta bastante claro concluir que el proyecto de reforma de la Ley 27.426 aprobado recientemente por el Congreso de la Nación, por el cual se reemplazará la fórmula de la Ley 27.426 vigente entre 2018 y 2019 por una nueva que replica la de la anterior norma (excepto por mantener una mayor frecuencia en los ajustes, trimestral como con la Ley 27.426 y no semestral como con la Ley 26.417 aplicada entre fines de 2008 y 2017), no escapa a la misma lógica fiscalista. En este caso, además, representa un artilugio político para intentar esconder lo esencial: el fuerte retraso real en las prestaciones previsionales aplicadas durante 2020 gracias a la Emergencia Pública y Previsional declarada, que será mantenido en los años siguientes. En efecto, sería muy obvio tal ajuste si a partir de 2021 se volviera a aplicar la movilidad de la Ley 27.426 a partir de prestaciones menores que las que hubieran resultado con la aplicación de dicha ley durante 2020; embarrar la cancha, descalificando con todos los adjetivos posibles la movilidad de la Ley 27.426, se transforma entonces en un requisito imprescindible para consumar el ajuste fiscal realizado en 2020 en materia del déficit previsional. Nuevamente se buscará así esconder la insostenibilidad del SIPA originada en el ingreso masivo de beneficiarios sin contribuciones entre 2006 y 2015 y en la generosidad de los nuevos regímenes específicos para trabajadores independientes y/o con empleos de baja productividad, sin reparar o importar que ello contribuya al continuo deterioro de la relación aportante/beneficiario y a la no sustentabilidad del sistema previsional en el mediano y largo plazos.

Lo que debería ser una discusión sobre cómo asegurar que la inflación no afecte las prestaciones reales que el sistema de reparto entrega a quienes realizaron aportes durante su vida laboral activa, se transforma así veladamente en la administración de las consecuencias de haber incorporado beneficios previsionales que no pueden ser financiados por el sistema y que se pretende mantener contra viento y marea, evitando corregir el diseño global del sistema previsional para permitir su sustentabilidad, eficiencia y justicia en el mediano y largo plazos.

Así será muy difícil, sino imposible, dejar de ser un país tan singular.

Los detalles de las distintas fórmulas y sus resultados

Las distintas fórmulas de ajuste previsional vigentes y previstas, 2008-2021

Es posible que las conclusiones previas puedan parecer sesgadas, ingredientes de un relato ideológico o incluso de una toma de posición política. Sin embargo, además del análisis económico, el sustento técnico proviene de observar las diferencias entre las distintas fórmulas y la magnitud de los ajustes en la movilidad que implica su adopción alternativa. A tal fin, definamos con mayor precisión cada fórmula y luego exploremos los resultados de su aplicación.

  • 2008-2017: la fórmula de movilidad jubilatoria introducida por la Ley 26.417 era la siguiente:

mt denota la movilidad semestral en el mes t (marzo, septiembre);

RT denota la variación de los recursos tributarios por beneficio (netos de eventuales aportes del Tesoro Nacional para cubrir déficits previsionales) elaborado por ANSES, comparando semestres idénticos de años consecutivos;

W denota la variación del índice general de salarios publicado por INDEC o la variación del índice RIPTE –Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables– publicado por la Secretaría de Seguridad Social, el que resulte mayor, comparando semestres consecutivos; y

r denota la variación de los recursos totales por beneficio de ANSES (también neto de eventuales aportes del Tesoro Nacional), comparando períodos de 12 meses consecutivos.

Vale decir, el mecanismo aplicado entre fines de 2008 y 2017 introdujo una movilidad definida como un promedio simple de la variación salarial (el mayor valor de dos mediciones alternativas) y de la variación de los recursos tributarios por beneficio elaborado por ANSES, con ajustes semestrales (rezagados en 1 trimestre al momento de la aplicación en ambos casos), siempre que ello resultara en una variación positiva no mayor a un 3% por encima de la variación anual de los recursos totales (netos de aportes del Tesoro Nacional) por beneficio de ANSES.[2]

  • 2018-2019: la fórmula de movilidad en la Ley 27.426, por otro lado, es:

mt denota la movilidad trimestral en el mes t (marzo, junio, septiembre y diciembre);

IPCNt-i denota el valor del Nivel General del IPC con cobertura nacional del mes t-i (i = 6, 9) publicado por el INDEC; y

RIPTEt-i denota la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables elaborada por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo del mes t-i (i = 6, 9).

Vale decir, el mecanismo de movilidad de la Ley 27.426 contiene un promedio ponderado de la inflación (70%) y la variación de los salarios (30%), con ajustes trimestrales en los que se computan los cambios también trimestrales verificados medio año antes (esto es, rezagados en 2 trimestres).

  • 2020: la Ley 27.541de Emergencia suspendió la movilidad de la Ley 27.426 y se otorgaron aumentos trimestrales del 2,3% en marzo (junto con una suma fija de $ 1.500 al mes, por la cual hubo mayores aumentos reales para beneficiarios con ingresos previsionales más bajos), 6,12% en junio, 7,5% en septiembre y 5% en diciembre.[3]
  • 2021-¿?: por último, considerando el proyecto de ley aprobado recientemente en el Congreso de la Nación, la fórmula de movilidad vuelve a ser la del período 2008-2017, aunque en este caso con cómputos trimestrales y no semestrales.

Evolución del haber previsional promedio bajo las distintas fórmulas, 2017-2021

¿Cómo se comparan estas fórmulas? Obviamente, si dejamos de lado los ajustes discrecionales aplicados en el año 2020 y suponemos evoluciones alternativas de inflación, salarios y recursos tributarios y totales de la ANSES al cabo de varios trimestres, cada fórmula arrojaría diversos índices de actualización de las prestaciones previsionales, sin que ninguna de ellas otorgue consistentemente una movilidad (aumento) mayor. Por un lado, resulta claro que las distintas fórmulas arrojarían resultados idénticos ante una tasa de inflación constante donde además los salarios y la recaudación tributaria y total de ANSES se mantuvieran invariantes en términos reales. Por otro lado, eventuales aceleraciones inflacionarias con rezagos en los salarios y en la recaudación nominal de ANSES llevarían a mayores ajustes con la fórmula vigente entre 2018 y 2019 (una vez superado el mayor rezago en los datos utilizados para el cómputo con la misma al menos) que con la fórmula previa (o con la que se aplicará desde 2021 eventualmente también), lo cual se revertiría en una situación de inflación decreciente y/o con salarios y recaudación de ANSES crecientes en términos reales (en un contexto de alto crecimiento económico o con mayor formalidad laboral, por ejemplo), pro-cíclicamente (esto es, con haberes previsionales que crecen en términos reales cuando la economía crece y caen cuando la economía se contrae, provocando también un comportamiento pro-cíclico del resultado fiscal asociado al sistema previsional con la nueva fórmula tratada en el Congreso en este momento). Vale decir, las diferencias entre las distintas fórmulas incluyen, por un lado, impactos diferenciales de corto plazo (con inflación y PBI acelerándose o no, salarios reales crecientes o decrecientes, etc.) y. por otro lado, comparten un elemento permanente tendiente a otorgar mayores aumentos con la fórmula operativa entre 2008 y 2017 siempre que el número de beneficios otorgado no creciera de manera tal que llevase a imponer un tope efectivo en la aplicación de la fórmula de actualización ante salarios reales y recaudación crecientes en el mediano y largo plazo (como corresponde a una economía “normal”).

Desde otra perspectiva, la utilización del índice que arroje el mayor aumento salarial (RIPTE o INDEC) en la fórmula de movilidad, como se hacía semestralmente con la Ley 26.417 y se hará trimestralmente desde el año que viene luego de que se sancione el proyecto aprobado en el Congreso, sesga al alza la movilidad[4], mientras que la reinstauración de la variación de los recursos tributarios de ANSES (divididos por el número de beneficios otorgados) representa un obvio retroceso en materia de transparencia, exogeneidad y razonabilidad de la fórmula. ¿Por qué debe importar para la definición de la movilidad del haber de un jubilado cuánto han variado los recursos tributarios de ANSES, o el número de beneficios, si ya el tope incluido en la fórmula –sobre la variación de los recursos totales por beneficio, aumentada en un 3%– tiene por objeto cuidar la sostenibilidad del sistema? ¿Por qué debería exponerse a los jubilados y pensionados, ya sin posibilidades de tomar decisiones para reaccionar frente a los juegos políticos de turno, a un tope más estricto en la movilidad de sus haberes ante el eventual otorgamiento generoso de nuevos beneficios vía moratoria por parte de los gobiernos de turno –lo cual reduciría la variación de los recursos totales divididos por un número mayor de beneficios otorgados?

Obviemos entonces estos ejercicios teóricos y veamos qué ocurrió efectivamente, o qué habría ocurrido con cada fórmula, suponiendo sus respectivas aplicaciones en el contexto macroeconómico real observado en el país entre 2016 y 2020 (más una proyección simple de lo que podría ocurrir en 2021).Al respecto, el Gráfico 1 presenta estos cómputos, incorporando la movilidad efectivamente aplicada bajo las distintas reglas vigentes entre 2016 y 2020, distinguiendo en este último año la jubilación promedio de las jubilaciones mínima y máxima del régimen general del SIPA.[5]Los ajustes nominales son deflactados por la variación del IPC, de manera tal que las diferencias entre cada línea y 100 señala la variación real medida en puntos porcentuales respecto del nivel que tenían las jubilaciones en III.2016.

Para mayor claridad, el Gráfico 2 re-expresa estos indicadores en términos de las variaciones reales de los haberes respecto de idéntico trimestre del año anterior.

Gráfico 1

Gráfico 2

Según se observa claramente allí, independientemente de cuál hubiera sido la fórmula de movilidad vigente en el período 2017-2021, tanto la fórmula del período 2008-17 como la del período 2018-20 habrían llevado finalmente a una reducción real de las jubilaciones (con una leve mejora en el primer caso en 2017 y en la primera mitad de 2018, pero un peor desempeño –además más inestable– a partir de 2019). Por otra parte, la gran diferencia entre ambas fórmulas surge a partir de la irrupción de los aumentos discrecionales del año 2020: los mismos representaron al final del año (y dejando de lado el bono recibido en el primer trimestre por los beneficiarios con la jubilación mínima) una reducción real de las jubilaciones promedio en torno al 3,7% al cabo de este año (con un rango de caídas del 0,8% para los jubilados con el haber mínimo y 8,9% para aquéllos con jubilaciones máximas otorgadas bajo el régimen general), y una reducción relativa a la aplicación de la Ley 27.426 del 7,5% (suponiendo una inflación mensual del 3,5% en los últimos 2 meses de 2020, con diferencias levemente mayores si la inflación de fin de año –entre puntas– fuera mayor al 36% anual). En caso de haberse aplicado durante 2020 (con una inflación menor a la del año 2019), la movilidad bajo la Ley 27.426 (“de Cambiemos”) se habría podido recuperar buena parte de la pérdida real de los haberes previsionales observada desde la segunda mitad de 2018. Así, resulta claro que la aplicación del mecanismo de movilidad actualmente discutido en el Congreso, similar al aplicado durante 2008-2017 aunque mejor por permitir una evolución más suave de las prestaciones reales al ser trimestral y no semestral, no significará una modificación relevante respecto del resultado de haber continuado aplicando la Ley 27.426 vigente desde 2018, excepto por cuanto la misma se aplicará sobre haberes menores producto de la intervención discrecional en 2020.

También es claro que, dado que la aplicación de la fórmula de la Ley 27.426 durante 2020 habría permitido recuperar buena parte del retraso real que ésta introdujo en 2018, el ahorro fiscal relevante logrado por medio de la Ley de Emergencia fue el derivado de la reducción real promedio de las prestaciones del 7,5%, y no sólo la caída del 3,7% del haber promedio real.

Estos datos, entonces, alimentan la conclusión inicial: el motivo real para sancionar una ley que modifique el mecanismo de movilidad sancionado a fines de 2017 no está en lograr resultados sustancialmente distintos a los que se obtendrían aplicando dicha legislación, que estabilicen las prestaciones reales que obtienen los distintos beneficiarios ni que mejoren la transparencia y seguridad de las prestaciones reales otorgadas, sino en distraer la atención pública para evitar que sea tan evidente que el retraso de las prestaciones reales durante el año 2020 se consolidará en los años siguientes.

Peor aún, de no mediar una reforma paramétrica o estructural que restablezca la sostenibilidad del sistema previsional en el mediano y largo plazos, tal vez como la propuesta en FIEL (2020), no es muy difícil anticipar que en poco tiempo la “nueva” regla volverá a ser modificada (con una intervención arbitraria mediante para distraer la atención).[6]

¡Somos únicos! Parafraseando aquella recordada propaganda de calzado deportivo en la década de 1970: ¡en Europa no se consigue!

Santiago Urbiztondo


[1]Ver Bertín, H. (2019):Hacia una historia de la previsión social nacional en Argentina: 1904-2018, Ed. Hugo Bertín, FCE-UNLP.

[2]Como en el resto de las fórmulas, la movilidad no puede ser negativa, impidiendo reducciones nominales de los haberes previsionales en el tiempo.

[3] En enero y febrero 2020 el gobierno entregó un bono de $ 5.000 a quienes recibieran un haber mínimo (y el valor necesario para alcanzar tal haber combinado por parte de quienes tuvieran beneficios levemente mayores), que alcanzó así al 76% del universo de jubilados y pensionados del SIPA y representó un costo fiscal en torno a $ 12,7 mil millones. Ver Urbiztondo, S.: “Breves consideraciones sobre las reformas previsionales en marcha en 2020”, Indicadores de Coyuntura No. 617, marzo 2020. La simulación de la movilidad realizada aquí computa dicho bono de hasta $ 10.000 recibido en el primer trimestre del año 2020 pero retirado de allí en más.

[4]Al menos mientras con ello no se supere el tope impuesto por los recursos totales por beneficio de ANSES. Considerando el período 2017-2020, la diferencia acumulada (linealmente) al tomar el índice salarial con mayor variación (RIPTE o INDEC) en vez de tomar siempre el mismo (y considerando a tal fin, el valor promedio) es 9,3% si la movilidad es trimestral y 5,2% si la movilidad es semestral. Vale decir, el sesgo a la sobreestimación de los aumentos salariales hubiera rondado 1,3% anual con la aplicación de la Ley 26.417 pero podría ser del 2,2% anual –si se repitieran las diferencias observadas en las variaciones de ambos índices entre 2017 y 2020– cuando se aplique la nueva fórmula aprobada por el Congreso de la Nación.

[5]Dado que entre 2008 y 2017 los aumentos jubilatorios efectivamente otorgados aplicando la Ley 26.417 resultan inconsistentes con la información pública disponible sobre los recursos tributarios de ANSES (muy inestables, con aumentos y también caídas nominales en 2017 por ejemplo –seguramente debido a la contabilización de recursos extraordinarios obtenidos por el Programa de Reparación Histórica asociado al Blanqueo Tributario del año 2016), y que los datos de recursos tributarios de ANSES en 2020 todavía no están disponibles en la página web de ANSES, la simulación incluida respecto de la aplicación de la movilidad bajo las fórmulas de la Ley 26.417 y con la nueva legislación aprobada en el Congreso, a partir de 2018, sólo utiliza la variación salarial más alta comparando el índice de salarios del INDEC y el RIPTE de la Secretaría de Seguridad Social. En el año 2021 se supone una inflación mensual constante del 3,5% y salarios reales constantes, omitiendo también cualquier diferencia en la evolución de los recursos tributarios o totales de ANSES. Por simplicidad y para trabajar con datos trimestrales, los aumentos otorgados en marzo, junio, septiembre y/o diciembre de cada año y con cada fórmula son aplicados desde los trimestres o semestres inmediatos posteriores, sin alterar obviamente la comparación entre las fórmulas alternativas.

[6]Ver FIEL (2020): El Sistema Previsional Argentino: Evolución, Proyección y Reforma, FIEL-Fundación Konrad Adenauer. Una versión preliminar de esta propuesta está disponible en Urbiztondo, S.: “Hacia una reforma previsional paramétrica diferente”, Indicadores de Coyuntura No.603, noviembre 2018.

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