2020. Año prolífico en no-soluciones de cortísimo plazo

Cuando se inició 2020, la Argentina acarreaba serios problemas de sostenibilidad fiscal con gasto y déficit primario crecientes hasta 2016. En ese año, considerando sólo el Sector Público Nacional No Financiero (SPNF), el gasto primario alcanzó a 31.6% del PIB y el déficit primario al 4.2% del PIB. En 2019, esos números fueron: 24.6% y 0.4% para el gasto y déficit primarios, respectivamente. Sin embargo, a diciembre de 2019, las posibilidades de lograr nuevo financiamiento para hacer frente a los compromisos previamente asumidos, lucían remotas y la Argentina se encontraba prácticamente estancada desde 2011.

Con el cambio de gobierno, una de las primeras acciones de la nueva –y actual- Administración fue la de sancionar la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva, que declaró la emergencia de la Nación y delegó en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) facultades extraordinarias en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social, algunas de las cuales sine die (en español, sin fecha de caducidad). La sanción fue previa al conocimiento de la existencia de la pandemia y resultó mucho más amplia que la dictada a la salida de la Convertibilidad, estableciendo cambios en materia tributaria –incrementando alícuotas de impuestos preexistentes y estableciendo nuevos- y de gasto –en este caso, fundamentalmente a través de la discrecionalidad en el ajuste del gasto previsional-, todos ellos, en principio, orientados a una mejora del balance primario, con un altísimo poder discrecional en el PEN.  En cuanto al financiamiento, la ley facultó al PEN a renegociar la deuda pública (Cuadro 1).

Marzo fue el mes en que se comunicó un apretadísimo “Cronograma de acciones para la gestión del Proceso de Restauración de la Sostenibilidad de la Deuda Pública Externa”, que fijaba como límite el 31 de ese mes para concluir el proceso, a la vez que el Ministro anunciaba que el equilibrio fiscal primario se buscaría recién para 2023. Por supuesto, ese cronograma no se cumplió. Recién en abril se realizó la primera propuesta para el canje de la deuda en moneda extranjera con legislación internacional.

En abril se definieron las medidas fiscales con las que se afrontaría la pandemia, que fueron ampliándose en meses subsiguientes. Se trató fundamentalmente de subsidios (a personas, empresas y provincias, incluyendo alguna pequeña porción para el financiamiento crediticio), es decir, aumento de partidas presupuestarias,[1] y mínimas medidas del lado del gasto tributario a través de descuentos en cargas impositivas, más frecuentes en países de la OCDE, por ejemplo. Al respecto, de acuerdo con la última información disponible elaborada por la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), al 5 de octubre el mayor gasto asignado totalizó cerca de 1 billón de pesos, del que a esa fecha se había ejecutado el 83.2%. De éste, 38.2% correspondió al gasto social (ANSES); 35,5% al sector privado (básicamente a través de empresas); 20.6% fueron transferencias a provincias y 5,3% fueron en forma directa a cuestiones de gasto en salud (Cuadro 2).

De mayo a agosto fueron cuatro meses con un tema predominante, pero no único: la deuda pública. Mayo fue el mes de la caída efectiva en default (no se pagaron USD 503 millones de intereses de BIRAD 21, 26 y 46) cuando la Argentina se encontraba en plena renegociación y ya había dos contrapropuestas. El 5 de junio la Argentina presentó una nueva propuesta; por esa fecha, además, no abonó sus compromisos con el Club de París. Hacia mediados de mes, los tres grupos más importantes de acreedores respondieron con una contrapropuesta conjunta. El 5 de julio la Argentina presentó su tercera propuesta, recibió una nueva contrapropuesta de los acreedores y finalmente al 4 de agosto se logró el acuerdo. Previamente, el 16 de julio el PEN envió al Congreso el Proyecto para reestructurar la deuda extranjera bajo legislación argentina, con las mismas cláusulas que se acordarían en el canje de bonos bajo ley internacional. El 31 de agosto, apenas unos días después del inicio formal de negociaciones con el FMI por un nuevo programa, se anunciaron los resultados de este canje. Hubo que esperar hasta el 18 de septiembre para conocer los resultados del canje local. Las estimaciones para la reestructuración total de bonos en moneda extranjera mostraban una reducción de los compromisos por casi USD 56 miles de millones para el período 2021-2024, de los cuales casi ¾ partes correspondían al sector privado.

Sin embargo, no todas fueron buenas noticias en ese período –aun cuando los casos de COVID-19 para esa época habían tocado un pico-. En primer lugar, el proyecto de Presupuesto enviado al Congreso apenas asumía un recorte del déficit primario que lo llevaría a 4.5% del PIB en 2021. Y ello con mayor carga tributaria (por sobre las subas ya implementadas para 2020) a partir de la introducción de la sobretasa ya aprobada en el impuesto a los bienes personales a partir de los $ 200 millones o, como se lo llamó, del Aporte solidario y extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia. Pero además, hubo otros elementos que generaron fuerte incertidumbre por esos meses y que opacaron los buenos resultados obtenidos en las negociaciones.

Por un lado, idas y vueltas con posibles estatizaciones de empresas (vg. Vicentín, EDESUR); por otro, temas regulatorios vinculados a cuestiones tarifarias y de servicios públicos (vg. considerar los servicios de internet y televisión por cable, actividades que funcionan en mercados competitivos, como esenciales), así como mayores restricciones en el mercado cambiario y al movimiento de capitales –que luego en parte fueron removidas- dada la escasez de reservas, y un altísimo financiamiento del déficit fiscal con emisión monetaria –ante las restricciones para conseguir endeudamiento- que llevaron a utilizar el total permitido (ordinario y extraordinario) de adelantos transitorios, generaron fuertes tensiones que elevaron la brecha cambiaria a niveles superiores al 100%. Al mismo tiempo, la escasez de recursos terminaba en la decisión de quitar coparticipación a la Ciudad de Buenos Aires, cuestión que si bien ya fue normada, aún se encuentra a la espera de un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 

La venta de tenencias de bonos de la deuda pública por parte del BCRA –un mal instrumento- otorgó algo de calma a la situación por un tiempo, pero a un alto costo. El avance de las negociaciones con el FMI dan cierto aliento, aunque es previsible un acuerdo muy magro y, consecuentemente, de poco valor como elemento ordenador. Por su parte, la Ley de movilidad jubilatoria aprobada el 29 de diciembre tiene serios problemas de sustentabilidad y prociclicidad e impondrá una fuerte carga sobre el presupuesto 2021.

Así y todo, el año terminará con un déficit para el Sector Público No Financiero en torno al 6.5% del PIB, inferior al previsto en el Presupuesto 2021. A ello, sin embargo, hay que sumarle el soportado por las provincias y considerar que algunas de ellas están o bien en default o con serias dificultades en su deuda pública.

Cynthia Moskovits


[1] Debe recordarse que el Presupuesto 2020 no había sido aprobado.

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