La Argentina agroexportadora y las crisis de los alimentos

La seguridad alimentaria es un problema de los países en desarrollo desde siempre, pero en los últimos treinta años se ha generado una preocupación mundial explícita (Cumbre de los Alimentos, 1996). Más recientemente aún, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) junto con otros organismos internacionales han puesto en marcha una Red Global contra las Crisis Alimentarias. En su último informe (Global Report on Food Crisis, 2020) identifican 135 millones de personas enfrentando una crisis alimentaria en la actualidad, la mayor parte de ellas en países de África, Asia y Oriente Medio (86%). En América Latina, Haití y Venezuela son los países que suman prácticamente el total de casos. En todos esos países el informe insiste en que son las condiciones locales de sus economías las que determinan este grave problema. A la vez, los autores reconocen que un aumento rápido y significativo de los precios internacionales de los alimentos podría empeorar la situación, dado que los países más afectados son importadores netos de alimentos, aunque también mejoraría la situación de algunos países que son exportadores de algún producto básico.

A la vez, hay un reconocimiento internacional sobre que la situación actual está lejos de parecerse a la crisis global de alimentos de 2007-8. La revisión de esa experiencia sugiere que los precios de los principales granos (en especial trigo y arroz, que casi duplicaron sus precios en pocos meses en esa crisis) se dispararon por aumentos de costos (aumento en el precio del petróleo y sus asociados como los fertilizantes); aumento de la demanda de biocombustibles que se volvieron competitivos por el encarecimiento de otras fuentes de energía; razones climáticas; bajas existencias iniciales y restricciones al comercio de algunos de los principales países productores (el arroz en India y Vietnam, y el trigo en Ucrania). Sólo algunos de estos factores estarían presentes en la actualidad.

En el caso de tener que enfrentar un aumento súbito de precios internacionales, en el corto plazo las soluciones recomendadas para los países en desarrollo importadores netos de alimentos consisten en hacer un manejo contra-cíclico de fondos de compras para importación y de sus stocks públicos y pueden ampliar programas sociales que faciliten el acceso a los alimentos. La asistencia internacional también se hace presente, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas brinda asistencia alimentaria a más de 80 millones de personas en 80 países y responde a emergencias alimentarias.

A la vez, a menudo se registran períodos de precios internacionales de los alimentos en baja y entonces son los países productores, especialmente los que dependen de un único producto, como el café, el banano o el azúcar, los que sufren las consecuencias. En esos casos, si esos países cuentan con una macroeconomía sana, el endeudamiento internacional puede ayudar a llenar el bache de ingresos o, como en el caso de Chile con el cobre, un fondo anticíclico puede cumplir la función estabilizadora (Fondo de Estabilización de Ingresos del Cobre, creado en 1987, que derivó en el actual FEES).

En ese panorama internacional, la Argentina se ubica como un país excedentario en alimentos, uno de los mayores exportadores mundiales de granos forrajeros y aceites y un exportador principal de carnes y frutas. Por lo tanto, el abastecimiento interno no ha sido un problema históricamente, aunque la capacidad de acceso de la población puede enfrentar dificultades transitorias. En nuestro país, se identifica como hogares indigentes a aquellos hogares pobres cuyo ingreso no puede cubrir las necesidades de la canasta alimentaria. Hoy representan un 8,1% del total de hogares urbanos (754 mil hogares), según información oficial del primer semestre de 2020.

Para paliar esta dificultad de acceso se han implementado planes de asistencia directa en varias oportunidades. Actualmente, la tarjeta Alimentar (instrumento del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria) constituye un subsidio directo para la población afectada, cubriendo aproximadamente 1,5 millones de beneficiarios.

Las condiciones macroeconómicas de la Argentina, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de los países en desarrollo de la región latinoamericana, muestra un cuadro de alta inflación y fuerte inestabilidad que limita los instrumentos que en otros casos han sido suficientes para paliar aumentos transitorios de precio de los alimentos. En virtud de ello, el gobierno ha mantenido un programa de Precios Cuidados (iniciado en 2013), tratando de contener los aumentos del precio de los alimentos mediante acuerdos con las empresas elaboradoras y canales de distribución. Durante 2020 y a principios de 2021, la Secretaría de Comercio actualizó el programa de Precios Cuidados que incluye más de 600 productos de consumo familiar (alimentos, bebidas, perfumería, librería, higiene, limpieza, entre otros). Para el mantenimiento de los precios dentro de parámetros acordados el gobierno firmó convenios con los supermercados minoristas, autoservicios y supermercados mayoristas. Los precios se actualizan en forma trimestral. Este programa completa al de Precios Máximos que, en el marco de la Pandemia, llegó a abarcar hasta 2300 productos. La Secretaría de Comercio fue reduciendo esa lista paulatinamente, retirando productos por no considerarlos esenciales. Los productos remanentes seguirán con precios congelados hasta el próximo mes de abril.

En estos últimos meses, las autoridades nacionales han llamado la atención sobre la evolución local del precio de algunos alimentos que considera atada a una suba internacional y que, está implícito, desbordaría la capacidad estatal para compensar el efecto mediante las acciones ya implementadas, al generalizarse a una población mayor. Inicialmente, al más alto nivel, se reincidió en la “amenaza regulatoria”utilizada entre 2007 y 2015 con frecuencia, indicando que se procedería a aumentar los derechos de exportación y/o a cuotificar las ventas externas (maíz, girasol y carne vacuna). Luego las autoridades volvieron a una propuesta de consenso entre productores y gobierno al más alto nivel. En el caso del maíz y girasol, los exportadores acordaron conformar un fideicomiso privado para realizar compensaciones dentro de la cadena de producción del aceite, evitando aumentos de precios internos. El funcionamiento de este mecanismo abre algunas incógnitas que se verá cómo se van despejando en el tiempo. En el caso de la carne, los frigoríficos exportadores acordaron proveer un conjunto de cortes a precios dados al mercado interno (ver más adelante).

Inmediatamente después de estos acuerdos, la Secretaría de Comercio Interior apercibió a un conjunto de empresas de primeras marcas de alimentos y productos de limpieza por no mantener un abastecimiento adecuado del mercado, instándolas a aumentar su producción. La Secretaría de Comercio Interior actúa bajo el paraguas de la Resolución 100/2020, dictada para asegurar el abastecimiento durante los primeros días de la Pandemia que ha sido prorrogada hasta el 31 de marzo próximo. Como puede percibirse, las señales de las autoridades tienden a generar confusión entre las empresas e interrogantes en el público general.

Vale la pena explorar, entonces,  qué elementos son los que generan la alarma del gobierno para concluir, luego, qué pasos serían los más adecuados para solucionar el problema.

En primer lugar, corresponde ver qué está ocurriendo con los precios de los alimentos en la economía. Según la información del Índice de Precios al Consumidor, el 23% de la canasta de consumo del hogar tipo corresponde a Alimentos y Bebidas. De ese total, el 4% corresponde a Pan y Cereales y el 7% a Carnes (salvo el pescado). Un 3,5% se gasta en Leche y Derivados y otro porcentaje similar en Frutas y Verduras, componiendo la parte principal de la canasta alimentaria.

Cuando se analiza la evolución de esos precios en los tres últimos años en el caso del Aglomerado del Gran Buenos Aires, el panorama es variado. Algunos productos crecieron por encima del nivel general de precios, otros por debajo, aunque en el agregado el índice de Alimentos y Bebidas siempre supera al Índice General por algunos puntos (ver Cuadro 1).

Cuadro 1

Fuente: FIEL en base a INDEC

En 2020, además, puede notarse que los rubros Carnes, Frutas y Verduras presentan aumentos significativamente mayores al de los otros rubros. Este efecto podría ser más “contable” que real por la vigencia del Programa de Precios Máximos y Precios Cuidados que, como ya se comentó, mantuvieron una lista de productos de la canasta de consumo, incluyendo alimentos considerados esenciales con evolución acotada de precios. Los productos frescos no estuvieron incluidos en esos programas, salvo por unos pocos rubros comercializados en supermercados.

Por lo tanto, podría suceder que el aumento efectivo de los precios del conjunto de bienes de consumo incluidos los alimentos en el total de bocas de expendio, más allá de las alcanzadas por los programas de Precios Máximos y los Precios Cuidados, haya sido superior al registrado por el INDEC, preocupando al gobierno. Cabe indicar que el rubro Prendas de Vestir y Calzado, que no se encuentra regulado, aumentó muy por encima del rubro Alimentos (60% vs 42% en 2020), dando un indicio de los niveles de “alta inflación” que transita el país. Además, el tipo de cambio oficial, ancla de los precios, se elevó un 43,5% en 2020. A la vez, en los últimos meses de 2020 y enero de 2021, los precios de algunos pocos productos continuaron acelerándose, como es el caso de la carne vacuna. Este producto es emblemático para el consumo local, lo que sumó una nueva alerta para las autoridades. Antes de analizar el caso de este producto, conviene completar la información sobre el conjunto.

Tres observaciones pueden sumarse al panorama anterior. La primera hace referencia a la condición actual de la Argentina como país que transita desde 2018 un período de muy alta inflación. De este modo en 2020, los precios de mercado reflejados en la Inflación Núcleo (precios no regulados) aumentaron bien por encima del resto de los precios que sufren algún tipo de regulación o intervención (39,4% vs. 14,8%), a diferencia de lo ocurrido en los dos años anteriores. La segunda se vincula con la incidencia de la inflación de alimentos en el territorio, que no ha sido pareja, con un indicador menor en GBA que en el resto del país. Por último, la formación de precios minoristas deriva de la evolución de los costos reflejados por los precios mayoristas. Sin embargo, la evolución de estos precios en 2020 parece mostrar mejor la naturaleza de los fenómenos inflacionarios del año. Por un lado, el menor nivel de actividad debido a la Pandemia hizo que los precios mayoristas de los alimentos elaborados evolucionaran bien por debajo del Índice de Precios Mayoristas Nacional, mientras que algunos exportables como aceites, harinas forrajeras y carne evolucionaron junto con el tipo de cambio y con alguna influencia del aumento de los precios internacionales en la última parte del año y en enero de 2021 (ver Cuadro 2). Las frutas y verduras asociadas, sobre todo, al consumo local tuvieron un muy importante aumento de la demanda, debido a cambios de hábitos durante la Pandemia. Esa demanda enfrentó una oferta disminuida por un ciclo de muy baja rentabilidad en los años previos y, en consecuencia, sus precios subieron.

Cuadro 2

Fuente: FIEL en base a INDEC

Vale la pena, finalmente, concentrarse en el caso de la carne vacuna que, históricamente, ha tenido mucha relevancia en la evolución de los planes de estabilización en nuestro país. A diciembre de 2020, la situación mostraba nueve meses de marcada estabilidad en la faena; sin embargo, los precios se dispararon en el último trimestre del año.

Por un lado, la oferta ganadera de mediano plazo se ve influida por el “ciclo ganadero”. Las decisiones de aumentar la oferta requieren que se invierta en ampliar el stock de vientres, con lo que usualmente se comienza reteniendo hembras y, paradójicamente, reduciendo la oferta de corto plazo. Hasta fines de 2019 el porcentaje de hembras en la faena era muy alto, del 48,5% del total faenado, sugiriendo una etapa de liquidación. Pero muchas de esas hembras pertenecían a la categoría de vacas, que fueron exportadas a China y, en general, no abastecen a la demanda local. Luego de esa limpieza de campos ganaderos, el porcentaje de hembras en faena cayó al 46,9%. Algunos analistas advierten que la incertidumbre económica impulsaría una moderada retención de animales como reserva de valor. A su vez, la producción de terneros de 2020 fue muy alta, fruto de las decisiones tomadas dos años antes, en 2018.

Por otro lado, el consumo de carne vacuna fue cayendo en la Argentina desde 2015, desde los 62 kg. por habitante al año hasta los 50 kg. actuales. Paralelamente, subió el consumo de pollo (24 a 46 kg/hab/año) y el de cerdo (8 a 18 kg/hab/año). El consumo total de carnes se elevó de 94 a 114 kg/hab/año en ese período. Este nivel de consumo cárnico es sólo superado por los Estados Unidos y, paradójicamente, se inscribe en un mundo donde hay una tendencia a un menor consumo de carne vacuna por habitante entre las poblaciones de mayores ingresos (y mayor edad promedio), por razones de salud.

Más allá de lo que ocurre en el presente, la evolución de los precios relativos de la carne vacuna marca un aspecto aún más importante para el diagnóstico sectorial. Cuando se observa la evolución del precio del kg. de asado con respecto al índice general de precios al consumidor se verifica que este producto aumentó su valor relativo en 2010 y desde entonces no cedió. Lo mismo se observa cuando se mide el precio del novillo en el Mercado de Liniers con respecto al Índice de Precios Mayoristas No Agropecuarios. En los años previos a ese período, la política sectorial y las “amenazas regulatorias” constantes llevaron a una importante liquidación (se perdieron 10 millones de cabezas de ganado en 5 años, pasando de 58 millones de cabezas en 2007 a 48 millones en 2011, recuperándose a 54,4 millones a fines de 2019), concentrando la producción agropecuaria en productos como la soja, de muy bajo consumo local (y por lo mismo, menos regulados, aunque sí afectados por los derechos de exportación). También la producción de trigo y maíz se vio afectada por políticas discrecionales, reduciendo sus cosechas por varios años. La evidencia sugiere que, para mantener un stock en los campos, fue necesario asegurar una mayor rentabilidad relativa que cubriese los riesgos. En efecto, desde el año 2010, los precios mayoristas y al consumidor de la carne vacuna se han mantenido relativamente altos con respecto al resto de los bienes de la economía. Los Gráficos 1 y 2 dan cuenta de estos resultados en los precios.

Gráfico 1

Fuente: FIEL en base a IPCVA e INDEC

Gráfico 2

Fuente: FIEL en base a IPCVA e INDEC

Otro aspecto para considerar en el mercado de la carne vacuna es el aumento de las exportaciones, que pasaron de 198,7 mil toneladas anuales en 2015 a 900 mil el año pasado. En 2019 y 2020, el 75% de ese total se destinó a China. Este país se ha convertido en un importador principal de alimentos en el mundo y su política ha sido una de diversificar orígenes para no impactar en los precios de alimentos con algún grado de elaboración. Así, se provee de carne porcina en los Estados Unidos, España, Alemania y Dinamarca y de carne vacuna en Brasil y Argentina. En el último par de años, esa estrategia llevó a una reducción de los precios de exportación a la vez que la industria frigorífica local ampliaba su capacidad de faena y procesamiento, manteniéndose competitiva.

La importante ampliación de la faena total en los últimos dos años sugiere que la competencia entre el mercado interno y el externo no sería un factor relevante para el aumento del precio. A la vez, algunos analistas señalan que, en una importante porción de las exportaciones, los cortes vendidos al exterior y al mercado local no compiten, sino que “integran” la media res, es decir, hay una diferenciación de productos debido a la naturaleza diversa de la demanda de cada mercado. (Nota aparte, en el caso de China el avance de las negociaciones por inversiones cercanas a los USD 30000 millones para financiar inversión en infraestructura -trenes, centrales nucleares y represas- pero también granjas porcinas de tecnología avanzada, pone en duda la viabilidad de aplicar una cuotificación de exportaciones con ese destino). En el Gráfico 3 se muestra la evolución de la faena por destino de exportación y consumo interno.

Gráfico 3

Fuente: FIEL en base a Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca

Con el fin de paliar el aumento de la carne en el mostrador del último bimestre de 2020, el gobierno llegó a un acuerdo con un grupo de frigoríficos que regirá hasta el 31 de marzo, y dispone de más de 5.500 toneladas de carne por mes que se comercializan en más de 1.600 bocas de expendio de todo el país, incluyendo grandes cadenas de supermercados y carnicerías. Aunque este volumen es poco significativo con respecto al total del consumo mensual de la Argentina, ha permitido generar un mejor clima en el mercado, alejando las iniciativas intervencionistas, al menos por el momento. La Secretaría de Comercio Interior ha monitoreado el cumplimiento y lo encontró satisfactorio. Pese a esa capacidad de control en el territorio demostrada para este producto, el gobierno hizo un convenio para que 20000 representantes de las organizaciones sociales auditen los precios en los supermercados, creando nuevamente una señal a contramano de los acuerdos alcanzados entre autoridades y productores/comercializadores.

En síntesis, la evidencia mostrada hasta aquí indica que:

-los precios de los alimentos al consumidor local en un régimen de alta inflación reflejan sobre todo el aumento de la demanda interna que se concentra cada vez más en los bienes básicos.

-la expansión de la oferta de alimentos ha sido muy importante en los últimos años, aún en el caso de la carne vacuna. Y podría mejorarse aún más si se generase un clima de negocios que impulsara la inversión y el cambio tecnológico. Un abastecimiento fluido y diversificado es la solución adecuada y permanente para el mediano plazo.

-la influencia de los precios internacionales en esta ocasión (diferente a la crisis 2007-08) es marginal para los países productores como lo muestra la evolución de otros países de nuestra región.

Por lo tanto, la mejor recomendación para el corto plazo se resume en un camino conocido, pero bastante complejo, de dar las señales necesarias y creíbles para la estabilización macroeconómica. Los instrumentos complementarios de subsidios directos para el acceso a los alimentos de los consumidores de menores recursos y, por el lado del productor, la facilitación del crédito para la producción son medidas que pueden ayudar en el camino. Las intervenciones directas han dado acabadas pruebas, como se ha mostrado, de producir un efecto contrario al buscado. Por último, la estabilización de la economía deberá incluir también una baja de la excesiva carga tributaria que enfrentan los productores de alimentos a lo largo de toda la cadena.

Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez

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