Situación fiscal y reforma tributaria. ¿Y si alguna vez pensamos en políticas de Estado?

Un poco de historia y presente (porque nos ayudan a pensar el futuro)

Historia: reduciendo la carga tributaria

El período 2016-2018 fue uno de cambios tributarios estructurales –ya sea efectivos como planeados a un horizonte de mediano plazo-, tanto al nivel de la Nación como de las provincias. En general hubo criterios bien definidos detrás de dichos cambios: por un lado, reducir la carga tributaria sobre el capital móvil para propiciar la inversión y el crecimiento económico; por otro, hacer más progresiva la estructura de tributación.[1]

Si bien estas modificaciones están básicamente incluidas en la Reforma Tributaria (Ley 27.430) y en el Consenso Fiscal (Ley 27.429, con adhesión de 23 de las 24 provincias) sancionados por el Congreso a fines de 2017, los cambios empezaron antes. En 2015 la presión tributaria –de los tres niveles de gobierno- había alcanzado al 33% del PIB, el nivel más alto de la historia.[2]

En 2016, el Régimen de Sinceramiento Fiscal (Ley 27.260 de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados) generó recursos extraordinarios al Estado e incrementó, hacia adelante, la base de tributación. La misma Ley eliminó el impuesto a los dividendos, que implicaban una tasa efectiva del 41,5%, derogó el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta (con vigencia a partir de 2019) y definió una baja gradual de alícuota (que luego se haría progresiva) y la suba del piso de tributación en el Impuesto sobre los Bienes Personales, instituyendo, además, un beneficio para los contribuyentes cumplidores de la ley.[3]

A fines de ese mismo año se estableció la actualización automática de las escalas y de las deducciones personales para las personas naturales (utilizando el RIPTE, Ley 27.346) en el impuesto a las ganancias. También se decidió una reducción de la tasa aplicable a las utilidades reinvertidas que se implementaría en forma gradual en cuatro años (del 35% en 2017 al 25% en 2020) y se previó la aplicación del impuesto sobre los dividendos y utilidades a través de una retención al momento de la distribución, con una alícuota que, en cada tramo del período citado, completaba el 35% de carga conjunta total entre el accionista/socio y la empresa. Además, se implementó un impuesto cedular a diversos rendimientos financieros que estaban exentos o no gravados para las personas humanas y las ganancias de capital provenientes de, entre otros instrumentos, acciones, monedas digitales, títulos, bonos y demás valores para los mismos sujetos. El Cuadro 1 lista las modificaciones tributarias más importantes en el impuesto a las ganancias a partir de 2016.

Cuadro 1. Modificaciones en el impuesto a las ganancias 2016-19

Fuente: en base a legislación y Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, MEcon.

Por medio del Consenso Fiscal, las provincias se comprometieron, entre otros puntos significativos, a bajar progresivamente las alícuotas del Impuesto sobre los Ingresos Brutos en los primeros eslabones de las cadenas de producción, buscando un esquema que minimizara el efecto cascada del impuesto que resulta muy nocivo en términos de la eficiente asignación de recursos en la economía. También acordaron eliminar las alícuotas diferenciales por extraña jurisdicción (cuasi aduanas interiores), el gravamen a las exportaciones de bienes y servicios, gravámenes vinculados con la nómina salarial y a los combustibles; se redujeron las alícuotas del Impuesto de Sellos y se impulsó un aumento de la carga efectiva del Impuesto Inmobiliario.[4]

Con todo ello, la presión tributaria disminuyó, para ubicarse levemente por debajo del 30% del PIB –para los tres niveles de gobierno- en 2019.

Gráfico 1. Presión tributaria Nación y Provincias (1983-2020)

Fuente: en base a DNIAF, INDEC y estimaciones de FIEL.

Presente (e historia inmediata): Deshaciendo el pasado

Inmediatamente luego de la asunción de las actuales autoridades se empezaron a desandar varios de los mencionados cambios, y se introdujeron impuestos –en principio por tiempo determinado-, muchas veces en el sentido opuesto a los objetivos previamente buscados y con el único sostén de aumentar la recaudación y/o restringir la demanda de dólares. Así, por ejemplo, ya en la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la emergencia pública (Ley 27.541), se legisló el Impuesto PAIS (impuesto para una Argentina Inclusiva y Solidaria) por 5 años y a contar desde fines de ese año, aplicando una tasa del 30% sobre las operaciones que utilicen divisas[5]; más adelante se estableció un régimen de percepción del 35% para operaciones alcanzadas por ese impuesto.

Además, y con vigencia para el mismo año 2019, se incrementaron las alícuotas en el impuesto sobre los bienes personales. A principios de 2021 se legisló el «aporte solidario» por única vez sobre los patrimonios superiores a $ 200 millones.

También durante enero último se logró un nuevo Consenso Fiscal que, entre otras cosas, deshace todo el cronograma de reducción de alícuotas (ingresos brutos, sellos, sobre la nómina salarial, desgravación de exportaciones), prorrogando hasta fines de año la suspensión de compromisos que había entrado en vigencia ya el año pasado.

Y una más: ya se está discutiendo en el Congreso un proyecto del oficialismo –apoyado por todo el arco político- que sube el piso para el pago del impuesto a las ganancias de personas humanas (sin hacer modificaciones del mínimo no imponible ni de los tramos de alícuotas en forma acorde sino sólo por el ya vigente incremento legal vinculado al comportamiento del RIPTE) a un nivel que implica que sólo parte del decil de la población de mayores ingresos será alcanzada por el impuesto. Esta suba es inequitativa, le quita progresividad al impuesto –y al sistema tributario-, genera pérdida de recaudación –tanto para Nación como para provincias-, recaudación que será reemplazada, necesariamente, por impuestos de peor calidad. Las últimas novedades indicarían que el proyecto incluiría, además, la eliminación de algunos conceptos salariales para el cálculo de la base imponible del impuesto –con lo que reduce aún más el universo de contribuyentes alcanzado. Estos conceptos podrían incluir:  el aguinaldo, las horas suplementarias que excedan la jornada legal o convencional, adicionales por horas nocturnas, por antigüedad, los percibidos como consecuencia del trabajo en turnos rotativos, sumas percibidas en concepto de recargo por feriados obligatorios y días no laborables trabajados, los rubros legales y/o convencionales que establezcan el pago de adicionales por productividad, eficiencia, zona o desarraigo, los adicionales que se abonen por la realización de trabajos penosos, peligrosos o insalubres, los rubros legales y/o convencionales de viático, comida y/o cualquier otro gasto que imponga la actividad y todas las indemnizaciones legales o convencionales derivadas de la relación laboral, por ejemplo.

A todos estos remiendos se suma que el oficialismo estaría pensando una reforma tributaria general. Esta reforma incluiría, aparentemente, la reducción de la alícuota del IVA. Listar cuáles son las razones por las cuales esta decisión sería inadecuada queda para una pronta oportunidad. Basta pensar que cada punto de recaudación de IVA –con las exenciones y alícuotas reducidas hoy vigentes- significa 0.3% del PIB.

Cynthia Moskovits


[1]También se buscaba la adecuación a impuestos más acordes con la preservación del medio ambiente, aunque esto con incidencia menor en la estructura de recaudación.

[2]Se estima una presión tributaria para los municipios del orden del 1.5% del PIB.

[3]Además, se permitió a las PyMES la utilización del 100% del Impuesto sobre los Débitos y Créditos bancarios como pago a cuenta en el Impuesto a las Ganancias, o el 50% -más tarde elevado a 60%- en el caso de las más grandes empresas dentro de este segmento (Ley 27.264).

[4]Cabe señalar que, de acuerdo con el análisis realizado por el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, que “se observa en general un elevado grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en el Consenso Fiscal en materia de ingresos brutos. En el caso de las alícuotas máximas del tributo, el cumplimiento es heterogéneo entre las distintas jurisdicciones.” Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, Noviembre de 2019.

[5]Excepto  para prestaciones de salud, compra de medicamentos, libros en cualquier formato, plataformas educativas, software con fines educativos, proyectos de investigación, adquisición de servicios de transporte terrestre de pasajeros con destino a países limítrofes, y una alícuota reducida (8%) para servicios digitales.

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